A nova fronteira de produção do pré-sal em torno da Bacia de Santos está criando um núcleo de municípios muito ricos, beneficiados pelas regras de distribuição que o Supremo Tribunal Federal (STF) mantém inalteradas há quase sete anos por força de uma ação movida pelo Estado do Rio de Janeiro. Em jogo, um volume de recursos que só em 2020 alcançará R$ 59 bilhões.
De acordo com estudo elaborado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), obtido pelo jornal O Estado de São Paulo, apenas 30 cidades do País concentram hoje 72% de todos os recursos de royalties repassados pela União. O que explica o surgimento desses “novos ricos” é o aumento significativo da produção no Sul do Rio e no Norte de São Paulo. O campo de Lula, nessa região, já é responsável por um terço da produção nacional de petróleo.
Um dos símbolos desses novos “emirados” é Maricá. Com 157 mil habitantes, o município fluminense receberá, em 2020, a cifra de R$ 1,9 bilhão em royalties e participação especial de petróleo, segundo projeções da Agência Nacional de Petróleo, Gás e Biocombustíveis. O royalty e a participação especial são uma compensação paga pela extração do petróleo.
Além de Maricá, as cidades litorâneas de Ilhabela (SP), Saquarema (RJ) e Niterói (RJ) também passaram a integrar o grupo de endinheirados, juntando-se a Macaé e a Campos dos Goytacazes, que, na década passada eram os principais beneficiários.
O estudo da CNM mostra, porém, que o sistema de distribuição é desequilibrado mesmo entre os Estados produtores, beneficiando poucas cidades em detrimento da maioria. São Gonçalo, no Rio, por exemplo, com um milhão de habitantes, receberá apenas R$ 30 milhões em 2020.
Supremo
Liminar concedida pela ministra Cármen Lucia, do STF, suspendeu dispositivos da Lei 12.734/2012 que estabeleceram novas regras de distribuição dos royalties do petróleo, beneficiando todos os municípios do País, e não apenas os “confrontantes” – como são chamadas as cidades litorâneas mais próximas dos campos de petróleo, que sofrem as consequências da produção petrolífera. Em 2013, a ministra liberou a ação para julgamento, mas o processo ainda se arrasta.
Durante a “Marcha dos Prefeitos”, em abril, o julgamento da liminar chegou a ser marcado pelo presidente do STF, Dias Tóffoli, mas acabou sendo adiado para o ano que vem, a pedido dos governadores dos Estados produtores. Segundo apurou o Estado, uma audiência pública pode ser convocada, atendendo ao pedido do governo do Rio de Janeiro, autor do pedido de liminar.
O presidente da CNM, Glademir Aroldi, critica o fato de uma decisão “monocrática” do STF segurar os repasses, apesar de a mudança na distribuição dos royalties entre Estados e municípios ter sido aprovada por maioria do Congresso e depois de vários anos de mobilização. “Os prefeitos precisam de uma decisão definitiva sobre o assunto. Falta de tempo não é possível. São mais de seis anos sem analisar”, afirma ele.
Embora defenda uma maior parcela para os Estados e municípios confrontantes, Aroldi diz que essa abundância de recursos para poucos municípios é ineficiente em termos econômico-fiscais. Segundo ele, nos últimos seis anos, foram distribuídos R$ 22 bilhões de royalties do petróleo.
O pesquisador do Ipea Sergio Gobetti participou de um projeto do Banco Mundial para estudar como os países organizados de forma federativa lidavam com a renda do petróleo. O Brasil, segundo ele, era um dos que mais descentralizava os recursos. Poucos países distribuem renda sobre produção em mar.
“Nenhum país do mundo adota um modelo de distribuição de royalties para municípios baseado em critérios de confrontação, como faz o Brasil. Essa jabuticaba fiscal, além de produzir uma concentração muito injusta dos recursos em poucas mãos, gera preguiça tributária e baixa qualidade do gasto”, diz Gobetti.
Segundo o pesquisador, há uma razão macroeconômica importante para não concentrar muito os recursos em poucos Estados e municípios: o preço do petróleo é muito volátil, e essa volatilidade é muito perigosa para a receita de um governo.
Para a CNM, o forte aumento de receitas petrolíferas projetado para os próximos anos oferece condições para que as novas regras de rateio sejam aplicadas sem impactos negativos sobre as finanças dos Estados e municípios mais beneficiados pelo modelo atualmente em vigor.
Entidade é contra repassar royalties a todos municípios
Na contramão da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), o presidente da Associação Brasileira dos Municípios com Terminais Marítimos e Fluviais para Embarque e Desembarque de Petróleo e Gás Natural (Abramt), Pierre Emerin, diz acreditar que o Supremo Tribunal Federal (STF) vai declarar a inconstitucionalidade da lei que mudou a distribuição das receitas provenientes da produção de petróleo.
A lei – que estendeu a todos os municípios do País as receitas com exploração de petróleo – está suspensa por liminar da ministra Cármem Lúcia.
Prefeito de Imbé (RS), Emerin diz que as cidades que detêm as instalações e que efetivamente participam de todo o processo de carregamento e descarregamento da produção de petróleo mereceriam receber os recursos do petróleo, pois enfrentam os riscos ambientais e se moldaram para atender às necessidades de exploração.
Imbé tem 30 mil habitantes e é um dos municípios que recebem recursos como compensação pela exploração do petróleo. São cerca de R$ 18 milhões por ano – 15% da receita administrada pela Prefeitura local.
Para o presidente da Abramt, a CNM erra ao defender a distribuição dos recursos para todos os municípios. “Não é uma tábua de salvação, como ela espera. Não vai resolver em nada a vida financeira dos municípios”, avalia.
Ele afirma que uma distribuição igualitária dos royalties de petróleo demandaria a revisão de todos os tipos de taxas, inclusive de barragens e usina elétricas. “É casuística e oportunista essa revisão tão somente de petróleo”, critica o presidente da Abramt. Uma mudança nas regras teria de ser feita dentro de uma revisão do pacto federativo, ressalta.
Na ação no STF, o governo do Rio de Janeiro sustenta que a nova norma fere o pacto federativo originário da Constituição de 1988. Para o Estado, a criação de um regime jurídico somente poderia afetar concessões futuras, mas as inovações trazidas pela lei mexeram com situações já constituídas há muito tempo nos Estados produtores – como expectativa e comprometimento das receitas provenientes da distribuição dos royalties.
Com expansão do pré-sal, Maricá vira ‘novo rico’
A 60 quilômetros de distância da cidade do Rio de Janeiro, o balneário de Maricá colhe os frutos da expansão do pré-sal e ostenta agora o título de “novo rico do petróleo”. Só neste ano, R$ 646 milhões de royalties e participação especial, cobrados de grandes campos produtores, vão engordar a receita da Prefeitura. O dado é da ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustível). A previsão é que a arrecadação cresça ainda mais à medida que megacampos, como de Lula e Búzios, avançarem nos próximos anos.
Se todo esse dinheiro fosse distribuído entre os 157 mil habitantes da cidade, cada um deles teria recebido R$ 4,1 mil. Como prevê a legislação, a receita está sendo gasta em projetos de Saúde e Educação.
Maricá é a que mais investe no Estado, de acordo com o IFGF (Índice Firjan de Gestão Fiscal). Em contrapartida, está entre as que têm menor autonomia financeira. Na prática, significa que não é capaz de sustentar sua estrutura com receita própria, apenas com transferências, como as compensações pagas pelas empresas petroleiras, principalmente pela Petrobrás.
“Não fossem os royalties, Maricá não se manteria. É necessário ter um planejamento de longo prazo para não ficar numa situação bastante delicada. Não é só a produção de petróleo que determina a arrecadação, mas também o câmbio e a cotação do petróleo, que podem cair a qualquer momento e deixar os municípios arrecadadores na mesma situação que ficou o Estado do Rio”, afirma Jonathas Goulart, gerente de Estudos Econômicos da Firjan.
Sobre as “novas ricas do petróleo” recai sempre o fantasma de repetir a história dos municípios fronteiriços à Bacia de Campos, no norte fluminense, como Macaé, Campos dos Goytacazes e Rio das Ostras. Essas cidades ficaram famosas pela ostentação de fachadas, com calçadas litorâneas de mármore e construção de sambódromo onde nem há carnaval. Pouco investiram em necessidades básicas da população, como saneamento. Quando veio a crise do petróleo, em 2014, e os preços despencaram, elas viram seus orçamentos minguarem.
“Os recursos são voláteis, pois o preço do petróleo flutua, e finitos, porque a produção um dia acaba. Precisam ser bem aproveitados. Não há maldição do petróleo. O que há é má gestão, que deve ser evitada”, diz Décio Oddone, diretor-geral da ANP.
O ideal, segundo Carlos Maurício Ribeiro, especialista de Petróleo e Gás e sócio do Vieira Rezende Advogados, seria que a receita fosse revertida em infraestrutura para atrair investidores e desenvolver a economia local, não apenas em petróleo.
“Maricá tem uma posição privilegiada em relação ao pré-sal e a possibilidade de crescer dependendo da qualidade da gestão. Mas seu sucesso está atrelado também à legislação, que carimba o gasto das compensações financeiras à Educação e Saúde”, diz Ribeiro. A Lei 12.858 define que 75% da receita de royalties e participação especial devem ir para Educação e o restante, para Saúde.
“Seria bom aplicar em estradas, iluminação, enfim, na estrutura da cidade para atrair outras atividades e se interligar a municípios vizinhos com os quais mantém relação de comércio”, acrescenta. Procurada, a prefeitura de Maricá não se pronunciou.